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CREACIÓN DEL TRIBUNAL ESTATAL DE CUENTAS

H. CONGRESO DEL ESTADO DE CHIHUAHUA

P R E S E N T E.-

JAIME GARCÍA CHÁVEZ, BEATRIZ HUITRÓN RAMÍREZ Y ROBERTO AURELIO CÁZARES QUINTANA, en nuestro carácter de diputados de la LXI Legislatura del Congreso del Estado de Chihuahua, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en apego a lo previsto en los artículos 68 al 78 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Chihuahua; 97 y 98 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo; presentamos iniciativa que deroga, adiciona y reforma los artículos 64, 82, 93, 134, 137, 166, 168, 169, 170 y 179 de la Constitución Política local, con el propósito de crear el Tribunal Estatal de Cuentas. Para tal efecto, se plantea la siguiente:

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:

En la actualidad, la corrupción política ha convertido el ejercicio del poder público en una gravosa carga para los ciudadanos que contradice el espíritu con el que fueron concebidas y estructuradas las instancias gubernamentales.

En este sentido, la corrupción es fundamentalmente una violación de la ética política, entendida ésta –en palabras de Agnes Heller– como la deseable armonía entre moralidad y legalidad; es decir, entre moralidad y poder político. Solo de esta forma, se construye una ética de la responsabilidad, punto nodal de toda democracia, que es su matiz más real. Es un modo de gobierno que supone funcionarios comprometidos, normas que regulan y constriñen el ejercicio del poder público, y ciudadanos que al cumplir con sus obligaciones pueden exigir, en todo momento, que los nombrados rindan cuenta detallada de la forma en que manejaron las potestades y dineros que les fueron confiados.

La corrupción es el uso ilegal, ilegítimo o contrario a la ética, de la actividad gubernamental como consecuencia de consideraciones de beneficio personal, político o partidario. Así, la corrupción muestra a la sociedad sus diversas facetas y la multiplicidad de perversos beneficiarios que acepta. Este juego de máscaras posibilita representar a la corrupción como un problema complejo de tradición y cultura nacionales cuya superación nos tomará, quizás, más tiempo del que podamos imaginar para desterrarla. Sin duda, la aspiración más sensata respecto de ella sea lograr reducir su incidencia hasta la marginalidad; empero, en el campo de la política, y muy especialmente en el empleo de los recursos y el patrimonio públicos, solo las soluciones de fondo conducirán a su liquidación en plazos más cortos.

Para alcanzar este objetivo, es menester utilizar la ingeniería constitucional que permite construir nuevas instituciones, apoyadas en el derecho comparado y, de esta manera, perfeccionar las ya existentes formas de control y fiscalización, a fin de sumar voluntades para el abatimiento de este cáncer social.

Hasta ahora, la exigencia de la transición a la democracia se ha centrado en las herramientas político-electorales que facilitan el respeto de la voluntad popular, tendientes a garantizar el acceso de los ciudadanos al poder (legitimidad de origen). El avance conseguido no es, en forma alguna, desdeñable, pero es necesario proponer una rectificación de la cultura política dominante en la que permanecen petrificados los cartabones que hacen de la actividad política una actividad hermana de la corrupción, la deshonestidad y la amoralidad.

En la coyuntura nacional que vivimos, encontramos hechos que por sí solos nos convencen a exigir transparencia y claridad en los procedimientos de gobierno y de la administración pública. Los ciudadanos reclaman que las finanzas públicas sean enteramente límpidas, tanto en sus antecedentes como en su ejercicio y propósitos.

El escándalo del siglo pasado que está detrás del Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA), por sí solo nos obliga a buscar nuevos y más eficaces mecanismos de control y fiscalización de los recursos públicos. No es de ninguna manera aceptable que se haya realizado el rescate de las instituciones de crédito violando disposiciones expresas de la Constitución General de la República, como las contenidas en sus artículos 25, 26 y 73 fracción VIII. En el asunto FOBAPROA, no solo se vulnera la Constitución, sino también la Ley General de Deuda Pública.

Dentro de este escenario, conviene destacar que en 1995, con motivo del lacerante problema de corrupción que vivía el Estado Mexicano, y gracias a la conciencia ciudadana respecto de la conveniencia de la rendición de cuentas por parte de las autoridades, el Ejecutivo a cargo del presidente Ernesto Zedillo, promovió reformas para elevar a rango constitucional al ente encargado de realizar la auditoría externa de las autoridades federales. Así, el 30 de julio de 1999 se creó la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, sustituyendo la Contaduría Mayor de Hacienda por la Auditoría Superior de la Federación, la cual, a diferencia de aquella, es un órgano fortalecido que no se constriñe a realizar auditorías sobre el manejo de recursos federales, sino también evalúa el cumplimiento de los planes y programas federales autorizados e, incluso, está facultada para fincar responsabilidades, indemnizaciones y sanciones.

Con esta perspectiva, en la actualidad, la intervención del Congreso de la Unión y de su Cámara de Diputados, en lo tocante a la fiscalización, sólo se limita a las funciones siguientes: a) Legislativa: el Congreso de la Unión sólo está facultado para expedir la ley que regula la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los poderes de la Unión y de los entes públicos federales, como se prevé en el artículo 73, fracción XXIV, de la Constitución Federal; b) De control: la Cámara de Diputados coordina y evalúa, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley, como se establece en el artículo 74, fracción II, de la constitución que se consulta; y c) Administrativa: la Cámara de Diputados designa al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, según se dispone en el artículo 79, fracción IV, segundo párrafo, del mismo ordenamiento constitucional federal.

En concordancia con lo que acontece en el plano federal, las constituciones políticas de 14 entidades federativas de conformidad con los artículos que se señalan en los paréntesis (27) de Baja California;( 54) de Campeche; (30) de Chiapas; (58) de Durango; (61) del Estado de México; (107) de Guerrero; (133) de Michoacán de Ocampo; (113) de Puebla;( 77) de Quintana Roo; (40) de Tabasco; (58) de Tamaulipas; (104) de Tlaxcala; (33) de Veracruz-Llave; y (71) de Zacatecas; han procedido a la creación de entidades u órganos de fiscalización, dotados de autonomía técnica y de gestión.

Dentro de esta misma línea se encuentran también los estados de Guanajuato (Artículos 66 de su Constitución y 9 de la Ley de Fiscalización Superior Estatal) y Nayarit (Artículos 121 de su Constitución y 2 de la Ley del Organo de Fiscalización Superior Estatal), con la diferencia de que en sus ordenamientos constitucionales estatales prevén la existencia de la función de fiscalización, y en la legislación secundaria se regula lo concerniente a la autonomía del organismo que realiza esta actividad. Así mismo, cabe señalar que el órgano de fiscalización del Estado de Hidalgo eventualmente seguirá esta tendencia, una vez que su Congreso expida la Ley Orgánica del Órgano Superior de Fiscalización.

Como se advierte, en la mayoría de las entidades federativas del país, así como en el plano federal, los órganos de fiscalización gozan de una autonomía técnica y de gestión, frente al poder legislativo.

Más aún, en el plano internacional, los países de Bélgica y la República Federal de Alemania, cuentan con órganos de fiscalización plenamente autónomos e independientes, que se encuentran desvinculados de los poderes establecidos.

En el segundo caso, el control de la gestión presupuestaria y económica de la Federación y de los Estados Federados corresponde al Tribunal Federal de Cuentas y a los Tribunales de Cuentas de los dieciséis Estados Federados alemanes. Este sistema responde a la estructura federal del país y al principio constitucional de la autonomía e independencia de la gestión presupuestaria de la Federación y los Estados Federados. El Tribunal Federal de Cuentas, en cuanto órgano independiente encargado del control financiero estatal, verifica la gestión presupuestaria y económica de la Federación, velando por el uso económico y regular de los fondos públicos. Desde luego, la situación jurídica del Tribunal Federal de Cuentas Alemán y de sus miembros, así como sus funciones esenciales, están garantizadas en el artículo 114, apartado 2º, de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania.

Como se puede apreciar, el nuevo Estado constitucional de derecho tiende al control del poder a través de órganos autónomos, técnicos y especializados –como lo demuestra el derecho comparado–, en razón de la ineficacia de los diversos tipos de controles políticos con que nació el Estado moderno. La imparcialidad, el profesionalismo y la carencia de vínculos político-partidistas –ausentes hasta hoy en el actuar de las diversas instancias fiscalizadoras–, nos convencen para proponer la creación de un órgano del estado chihuahuense ajeno a los tres poderes estatales.

El sesgo y las motivaciones que sustentan el comportamiento de los organismos de control y fiscalización de índole política, como El Congreso del Estado mediante la Comisión de Vigilancia y la Contaduría General, hacen imprescindible dejarlos en los anaqueles de la historia.

El estado de Chihuahua necesita avanzar, desde ahora, hacia una etapa superior en esta materia. La única forma de garantizarlo es generar nuevas instituciones para la fiscalización, buscando alternativas eficaces, como sucede en otros países del mundo, al igual que en 17 entidades federativas del nuestro.

En seguimiento a estos paradigmas, es que debe considerarse que ha llegado el momento de crear el Tribunal Estatal de Cuentas, para dejar atrás las disposiciones constitucionales que establecen el control político sobre los recursos del estado.

En este orden de ideas, se propone centralmente, que este nuevo órgano asuma el control de los ingresos y gastos del estado como una verdadera actividad que beneficie realmente a la sociedad.

¡Ya basta de simples glosas entre ingresos y gastos, fácilmente conciliables con una doble contabilidad!

Es preciso ir más allá y controlar ingresos y gastos donde quiera que se encuentren, pero también que ese control verifique si fue cumplido el objeto que condujo al diseño de un presupuesto específico.

Cabe recordar, que nuestro país forma parte de la INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions, por su siglas en inglés), a la cual se conoce como la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

Como miembro de la misma, se suscribió desde finales de 1977, la "Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización"; la cual, entre otras cosas, en su artículo 2, párrafo 3, se estableció que el control previo ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, implica la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de producirse este, y que el control posterior es apropiado para impedir, en el futuro, la repetición de infracciones. De igual forma, en el numeral 5, se estipuló que las entidades fiscalizadoras superiores solo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores; deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento de sus funciones y han de estar dotadas de una protección legal suficiente, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control, que se encuentren reguladas en la Constitución.

Por ende, se propone un Tribunal Estatal de Cuentas plenamente autónomo, colegiado y al frente del cual se encuentren ciudadanos con probidad reconocida, apartidistas y con conocimientos acreditados para el desempeño de su encargo, a los cuales se les provea de facultades suficientes, en los términos y con las características que se proponen, para una defensa escrupulosa de los intereses de la sociedad y del estado.

De instaurarse el Tribunal Estatal de Cuentas, el Congreso del Estado sería fiscalizado desde afuera. No tendrá más la calidad de juez y parte. A su vez, se propiciarían mejores condiciones para que se aboque a tres de sus más importantes tareas: legislar, determinar anualmente los ingresos y decretar el Presupuesto de Egresos.

El Tribunal Estatal de Cuentas, como institución autónoma, evitaría uno de los tercos males de nuestros tiempos: la anomia, producto de la descomposición global de la sociedad, que impide vislumbrar las normas éticas y jurídicas, así como los referentes, para evaluar la gestión de los gobiernos. En otras palabras, anomia significa no distinguir entre lo lícito y lo ilícito, alimentando con ello la corrupción y la depredación que ahora el neoliberalismo lleva a todo el mundo.

Así las cosas, no está de más subrayar que importantes fuerzas políticas nacionales, con anterioridad, ya han avanzado para dar un paso como el que ahora se preconiza en esta iniciativa.

Por lo anterior, se somete a la consideración de este H. Congreso del Estado de Chihuahua, el siguiente proyecto de:

D E C R E T O :

ARTÍCULO PRIMERO. Se deroga la fracción VII se adicionan las fracciones XVI y XXIX, y se reforman las fracciones VIII y XLIV, del artículo 64 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua para quedar como sigue:

"Artículo 64. Son facultades del Congreso:

I a VI […]

VII. Se deroga.

VIII. Aprobar las leyes de ingresos de los municipios a más tardar el día 15 de diciembre.

IX a XV […]

XVI. Recibir la protesta legal del gobernador, de los diputados y de los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia, del Tribunal Estatal Electoral, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal Estatal de Cuentas, así como al consejero presidente y consejeros electorales del Instituto Estatal Electoral, así como a los consejeros del Instituto Chihuahuense para la Transparencia y Acceso a la Información Pública.

XVII a XXVIII […]

XXIX. Reconocer la deuda pública del estado, previo dictamen emitido en ese sentido por el Tribunal Estatal de Cuentas, y decretar la manera de hacer su pago.

XXX a XLIII [...]

XLIV. Nombrar y remover libremente al oficial mayor del Congreso.

XLV a XLVI [...]"

ARTÍCULO SEGUNDO. Se deroga la fracción VI del artículo 82 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar de la siguiente manera:

"Artículo 82. Las atribuciones de la Diputación Permanente son:

I a V [...]

VI. Se deroga.

VII a XI [...]"

ARTÍCULO TERCERO. Se reforma la fracción XXIII, y se adicionan las fracciones XXIV y XXVI del artículo 93 de la Constitución Política del Estado, para quedar como sigue:

"Artículo 93. Son facultades y obligaciones del gobernador:

I a XXII [...]

XXIII. Presentar al Tribunal Estatal de Cuentas, la cuenta general de ingresos y egresos, trimestral y anualmente. En el primer caso, dentro del mes siguiente a la terminación del periodo, y en el segundo dentro de los dos meses posteriores a la terminación del ejercicio fiscal.

XXIV. Cuidar que los fondos públicos estén siempre asegurados y de que su recaudación y distribución se haga con arreglo a la ley. Los depósitos e inversiones de los fondos públicos siempre se harán en instituciones nacionales y se licitará públicamente para realizarlos en aquellas instituciones que otorguen las mejores condiciones.

XXV [...]

XXVI. Condonar adeudos por razones de rezagos cuando lo considere justo y equitativo, rindiendo una relación detallada del ejercicio de esta facultad al Tribunal Estatal de Cuentas.

XXVII a XXXIX [...]"

ARTÍCULO CUARTO. Se reforma el artículo 134 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar de la siguiente manera:

"Artículo 134. Dentro del mes siguiente al término de cada ejercicio fiscal, los ayuntamientos remitirán al Tribunal Estatal de Cuentas su cuenta pública anual, así como un informe de su estado patrimonial, poniendo a disposición de éste toda la documentación comprobatoria. La cuenta se acompañará de los estados financieros correspondientes a sus organismos descentralizados y demás entidades paramunicipales y privadas que manejen, reciban, administren o eroguen recursos públicos."

ARTÍCULO QUINTO. Se reforma el artículo 137 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar de la siguiente manera:

"Artículo 137. Toda cuenta de ingresos y egresos, así como del estado de situación patrimonial o financiera, queda sujeta a revisión por los auditores nombrados por el Tribunal Estatal de Cuentas, con el fin de verificar los ingresos y egresos de fondos, y en general de todas las operaciones relativas al patrimonio del municipio, así como su aplicación conforme a los presupuestos aprobados."

ARTÍCULO SEXTO. Se adiciona el Capítulo III, Título XII, de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar de la siguiente manera:

"[…]

CAPÍTULO III

DE LA HACIENDA PÚBLICA Y DEL TRIBUNAL ESTATAL DE CUENTAS

[…]"

ARTÍCULO SÉPTIMO. Se adiciona el artículo 166 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar de la siguiente manera:

"Artículo 166. El Supremo Tribunal de Justicia, el Tribunal Estatal Electoral, el Tribunal Estatal de Cuentas y el Instituto Estatal Electoral, por conducto de sus respectivos presidentes, comunicarán oportunamente al titular del Poder Ejecutivo el proyecto de presupuesto de egresos para cada año fiscal, a fin de que, sin modificación alguna, los presente ante el Congreso del Estado."

ARTÍCULO OCTAVO. Se reforma el artículo 168 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar de la siguiente manera:

"Artículo 168. El control de los ingresos y gastos del estado es una función pública que corresponde al Tribunal Estatal de Cuentas, el cual fiscalizará a todos los poderes y entidades públicas y privadas que manejen, reciban, administren o eroguen recursos públicos. Todos los poderes del estado, a través de sus depositarios y demás órganos de gobierno, están obligados a presentar trimestral y anualmente, salvo disposición en contrario, un informe económico, sin mediación alguna, al Tribunal Estatal de Cuentas. Esto sin perjuicio de prestar todas aquellas facilidades e informaciones que le sean solicitadas por este Tribunal en cualquier tiempo para el exacto cumplimiento de las facultades y obligaciones que para él prescribe esta Constitución.

El control se desarrollará de manera previa, concomitante y posterior, y tendrá por objeto verificar la legalidad, la gestión financiera, la contabilidad y la oportunidad del empleo de los recursos públicos, verificando si su uso se ha ajustado a los criterios presupuestales y se han cumplido los objetivos establecidos en los programas.

El Tribunal Estatal de Cuentas será competente para:

Revisar y fiscalizar la cuenta pública estatal.

Revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los municipios.

Revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los organismos autónomos.

III. Prescribir los métodos y la forma de rendir cuenta a los responsables del manejo de fondos o bienes del estado e indicar los criterios de evaluación que deberán seguirse.

IV. Llevar un registro de la deuda pública estatal.

V. Exigir informes a los empleados públicos y a toda persona o entidad pública o privada que administre fondos públicos.

VI. Llevar el registro patrimonial de los servidores públicos; establecer las responsabilidades administrativas e imponer las sanciones pecuniarias.

VII. Recaudar el monto de éstas y ejercer el procedimiento económico coactivo.

VIII. Presentar denuncias y querellas y ejercitar acciones ante las autoridades competentes por responsabilidades administrativas, penales, políticas, oficiales y civiles.

IX. Las demás que señale la ley.

El Tribunal Estatal de Cuentas gozará de autonomía orgánica, funcional, presupuestaria y normativa. En ningún caso, el presupuesto del Tribunal Estatal de Cuentas será menor al uno por ciento del presupuesto total de egresos del estado.

La ley establecerá la reserva que deberá guardar el Tribunal Estatal de Cuentas respecto a sus trabajos.

Para el eficaz desempeño de sus labores, el Tribunal Estatal de Cuentas contará con un servicio profesional de carrera.

El Tribunal Estatal de Cuentas se compondrá de tres magistrados electos por el Congreso del Estado a través de una mayoría calificada de las dos terceras partes de sus integrantes, a partir de las propuestas que, en terna, le presente la Junta de Coordinación Parlamentaria. La terna se integrará con las personas que hayan obtenido las más altas valoraciones en el examen de selección al que, de manera abierta y pública, será convocado.

Durante el tiempo de su encargo, los magistrados no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o beneficencia no remunerados. Su retribución será igual a la prevista para los magistrados del Supremo Tribunal de Justicia.

Los magistrados durarán en su encargo ocho años, no podrán ser reelectos y solo serán removidos mediante juicio político seguido conforme a las reglas previstas en esta Constitución.

Para ser magistrado del Tribunal Estatal de Cuentas se requiere:

I. Ser mexicano por nacimiento y ciudadano chihuahuense en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles.

II. Tener treinta y cinco años cumplidos al día de su designación.

III. Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito doloso alguno.

IV. Tener título profesional el día de su nombramiento.

V. Poseer los conocimientos necesarios para el desempeño de su encargo.

VI. Pertenecer al estado seglar.

VII. No haber trabajado para el gobierno federal, estatal y municipal en los cinco años anteriores al día de su nombramiento.

VIII. No haber desempeñado cargo de dirección nacional, estatal y municipal en partido político alguno, ni haber sido registrado como candidato a cargo de elección popular en los últimos cinco años.

IX. Haber residido en el estado durante los últimos cinco años.

X. Las demás que señale la ley.

Los magistrados del Tribunal Estatal de Cuentas no podrán desempeñar empleo público alguno de orden estatal o municipal, ni aspirar a cargos de elección popular sino tres años después de haber cesado en sus funciones.

El Congreso del Estado auditará las labores del Tribunal Estatal de Cuentas mediante un despacho privado de contadores, designado a través de un concurso público.

ARTÍCULO NOVENO. Se reforma el artículo 169 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar de la siguiente manera:

Artículo 169. Es facultad del Tribunal Estatal de Cuentas formular observaciones a los informes trimestrales y, en su caso, revisar la cuenta pública anual, lo que hará en el plazo improrrogable de seis meses posteriores a la fecha en que reciba la información. El incumplimiento de este precepto será causa de responsabilidad. La revisión a la que se refiere este artículo no exime de responsabilidad administrativa, civil o penal.

ARTÍCULO DÉCIMO. Se reforma el artículo 170 de la Constitución Política del Estado, para quedar de la siguiente manera:

"Artículo 170. El Tribunal Estatal de Cuentas deberá presentar anualmente un informe de labores a los ciudadanos y al Congreso del Estado."

ARTÍCULO DÉCIMOPRIMERO. Se adiciona una fracción al contenido del artículo 179 de la Constitución Política del Estado de Chihuahua, para quedar de la siguiente manera:

"Artículo 179. El fuero se establece para la eficaz realización de las funciones públicas y no constituye privilegio alguno de carácter personal. No hay fuero para ningún servidor público en las demandas del orden civil.

Tienen fuero:

I a VI [...]

VII. Del Tribunal Estatal de Cuentas, sus magistrados."

TRANSITORIOS

PRIMERO. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.

SEGUNDO. El Congreso del Estado, en un lapso no mayor de dos meses posteriores a la publicación de este decreto, promulgará la Ley Orgánica del Tribunal Estatal de Cuentas.

TERCERO. En tanto se instale e inicie su funcionamiento el Tribunal Estatal de Cuentas, la Contaduría General y el Congreso del Estado seguirán ejerciendo las competencias y funciones que actualmente les prescribe la presente Constitución y las leyes secundarias.

Chihuahua, Chihuahua, agosto de 2005.

 

DIP. LIC. JAIME GARCÍA CHÁVEZ

Coordinador

 

DIP. ING. ROBERTO AURELIO CÁZARES QUINTANA

 

DIP. PROFRA. BEATRIZ HUITRÓN RAMÍREZ

Artículo 115

La auditoría superior en el estado, dentro de su régimen interior, es función pública del Tribunal Estatal de Cuentas. Esta función tiene por objeto verificar la regularidad, legalidad y estados financieros de los auditados. Se establece en el estado la auditoría de gestión con el fin de verificar permanentemente la eficacia, la efectividad y la economía del desempeño de los auditados y estará sujeta, sin excepción, al criterio de integralidad a efecto de garantizar en favor de los ciudadanos la rendición de cuentas y la responsabilidad de los gobernantes, los representantes políticos y en general de todo el que ejerza una función publica estatal.

 

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